实务案例引入

发行人甲公司（国有独资）拟发行中期票据，委托本所担任其法律顾问，本所律师在对其历史沿革部分有关事项进行核查的过程中，发现发行人存在以储备地出资的情形。该事项是否影响发行人历史沿革的合法合规性，是否对本期中期票据注册及发行构成实质性法律障碍或影响？

法律法规

经本所律师核查，关于以储备土地作为资产进行注资相关法律法规如下：

(1) 《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）（现已失效）     

三、加强对融资平台公司注资行为管理。地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”

(2) 《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）

  土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务。

(3) 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）

再次强调“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司”，并要求“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。

(4) 《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）

规定“地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的任何债务提供担保”。

(5) 《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）

要求国有金融企业向融资平台提供贷款时，应按照“穿透原则”对资本金进行审查，若发现存在以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。

(6) 自然资源部办公厅《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》（自然资办发[2019]3号）（现行有效）

明确规定“严禁以政府储备土地违规融资；严禁将储备土地作为资产注入国有企业。”

何为储备地？

国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于印发《土地储备管理办法》的通知（国土资规[2017]17号，该文件现已失效）中对“土地储备”进行了定义：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。相应的“储备地”的概念即为前期开发、储存以备供应的土地。

为何禁止以储备地违规融资？

自2010年起，中央政府意识到各类地方政府融资平台公司在加剧政府隐性负债、累积经济泡沫和金融风险方面的负面作用，开始密集发文，抓紧开展对平台公司整改和规范工作。

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）下发后，地方各级政府加强融资平台公司管理，取得了阶段性成效。地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。但是，有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，财预[2012]463号文等文件陆续出台。在颁布的一系列规范性文件中，加强对平台公司注资行为管理是重要的一环，其中“地方各级政府不得将储备土地作为资产注入”是针对违规注资、融资乱象的规制措施之一。

储备土地作为资产注入融资平台公司，该类公司通过储备地抵押获取金融机构融资，将会导致地方政府债务规模越滚越大。融资平台公司的还款能力往往依赖于土地出让收入或者项目收益，而这些收入和收益又受到市场波动和政策调整的影响，一旦出现问题，就会导致债务违约。这也是系列文件除了严禁储备土地作为资产注入融资平台公司之外，还严格要求不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源的原因。

专项债领域的储备地融资及禁止

财综〔2016〕4号文下发后，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。地方政府通过向融资平台公司注入储备地资产进行融资这条路已被堵死。

地方政府专项债作为中央政府规范地方政府违规融资的重要举措，“开前门，堵后门”，在严格规范融资平台公司违规融资的同时，允许地方政府直接发债，开启了专项债的发行，专项债就是地方政府为了特定的公共项目或者领域而发行的债券，如交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等。在储备地领域，2017年5月16日，财政部、国土资源部以财预〔2017〕62号下发《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》。

《管理办法》所称地方政府土地储备专项债券，是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用该办法。地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

《管理办法》出台后，土地储备专项债一度在专项债中占据较大比例。Wind数据显示，2018年、2019年土地储备专项债发行规模分别为4830亿、6162亿，分别占当年专项债发行规模的35.8%、28.6%。

转折点很快到来。2019年9月4日，国务院常务会议：专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。原因在于专项债大部分用于棚改、土储两大领域，未形成有效投资，因此要求专项债不得用于这两个领域。

紧随其后，2020年7月27日，财政部下发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）：坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。2021年9月30日，财政部下发《关于印发<地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单>的通知》（财预〔2021〕115号）：用于租赁住房建设以外的土地储备被列为专项债资金投向领域的禁止类项目。

时间来到2023年8月，8月9日各大网站纷纷报道这样一则新闻——近日，财政部在答复十四届全国人大代表有关重启发行土地储备专项债的建议时称，土地储备支出中的征地和拆迁补偿支出中有一部分不能形成当期实物工作量，为更好发挥专项债券对有效投资的拉动作用，按照国务院常务会议部署，自2020年起，新增专项债券暂不安排土地储备项目。按照中央经济工作会议有关精神，2021年起专项债券可用于租赁住房相关的土地储备项目，但不安排其他类型的土地储备项目。财政部指出，按照国务院常务会议决策部署，新增专项债券资金用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施等重点领域。

到笔者写作本文之时，除租赁住房土储这个唯一的品种可作为专项债资金投向项目外，土储基本被排除在债券发行项目之外。笔者将持续关注相关政府主管部门的*新动态，并将及时与诸位读者分享*新的信息。  

法律意见及分析

财预[2012]463号文系于 2012年12月24日发布的，在财预[2012]463号文印发之前，并无相关法律法规明确规定“地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司”。

在本实务案例中，发行人甲公司的股东系在财预[2012]463号文印发之前，以已完成储备并办理权证的储备性质土地向发行人注资，导致其名下存在储备土地。相关储备地的注入，均经过有关部门依法批准并严格指定用途，注入过程和相关权益合法合规，未违反当时政策。在财预[2012]463号文出台之后，发行人股东未再向发行人注入储备土地。针对上述历史遗留的储备地问题，发行人也高度重视，积极整改，将与区政府相关部门灵活协商，并借鉴全国其他区域和重庆各区的经验和做法，逐步规范其名下的土地资产，确保以合法合规方式稳妥推进整改。

本所律师核查后认为，本案发行人储备土地注入行为发生在财预〔2012〕463 号文之前，系历史遗漏问题，且发行人将积极进行整改，该事项不影响发行人历史沿革的合法合规性，对本期中期票据注册及发行不构成实质性法律障碍或影响。

结语

储备地债券融资，无论是地方政府向融资平台公司注入储备地的债券融资，还是政府专项债的土地储备融资，均经历了从开放到禁止的历程。究其原因，在于土地储备的前期开发性，在融资平台公司储备地注资融资时期，处于前期开发的土地并不能成为直接的有效资产（可直接变现），其偿债能力仍需依赖后期的土地出让收入，这样将导致地方政府债务风险的剧增，因此*终被严禁；在土储专项债时期，土地储备的前期开发并不能新增固定资产投资，对稳投资直接贡献不大，在当时专项债资金相当大部分都投向土储，从当前稳投资角度，这一领域自然遭到限制。

从事债券发行法律服务的律师，对于公司债须严格审核发行人是否存在禁令后仍新增的储备地注资，对于禁令前因历史遗留问题所形成的储备地注资需明确进行披露；对于专项债，需持续关注相关主管部门对于土储专项债的监管要求，严格按照现行有效的监管规则对专项债资金投向领域进行审核。