监察体制改革背景

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会**次会议通过《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），为新时代反腐败法律体系的构建奠定了基础。

监察体制改革旨在建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，将党的领导贯彻到反腐败工作的全过程。此次改革产生了刑事管辖制度的调整和完善等问题，随后陆续通过出台一系列规定解决了监察机关与公安司法机关衔接中的一些关键问题。

如2018年04月16日由中纪委、国家监察委共同发布的《国家监察委员会管辖规定(试行)》（以下简称《管辖规定》）以及此后全国人大常委会于2018年10月26日通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，为进一步完善新时代反腐败法律体系作出了重要的制度安排。

2021年7月20日，经国家监察委员会全体会议决定，公布《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》），自2021年9月20日起施行。

明确监察委员会刑事案件管辖的重要性

刑事诉讼活动中,管辖是首先要解决的问题。

刑事诉讼中的管辖既包括立案管辖，即公安机关、检察院和法院各自直接受理刑事案件的职权范围；也包括审判管辖，即法院审判**审刑事案件的职权范围，审判管辖又可细分为级别管辖、地区管辖、指定管辖和专属管辖。

本文探讨的监察委员会刑事案件管辖权(以下简称监察管辖权)是各级监察委员会在管辖的分工和协调，监察委员会与其他侦查机关之间管辖分工，以及各地、各级监察委员会的管辖分工。针对监察机关的管辖范围作明确规定，既可以有效避免争执或推诿，又有利于人民群众控告、举报，对推动反腐败工作的意义十分重大。

监察委员会刑事管辖制度的解读

根据《监察法》第3条规定：各级监察委员会“有权对行使公权力的公职人员的职务犯罪进行调查”，即必须具备主体为公职人员、行为为职务犯罪两个方面的要素，采取了“公职人员+职务犯罪”的双层模式。

2.案件范围

《监察法》第11条规定了监察机关职能管辖的案件范围：监察委员会“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。”

上述规定搭建了我国监察管辖制度的基础规范，但缺乏可操作的具体内容。《监察法实施条例》的出台明确了监察机关的职能管辖范围，其中详细列举了监察机关管辖的6大类共101个职务犯罪罪名：包括公职人员实施的贪污贿赂犯罪案件(19个罪名)、滥用职权犯罪案件(18个罪名)、玩忽职守犯罪案件(11个罪名)、徇私舞弊犯罪案件(15个罪名)、重大责任事故犯罪(12个罪名)以及公职人员在行使权力过程中实施的其他犯罪案件(17个罪名)、其他司法工作人员渎职侵权犯罪（9个罪名），占刑法全部罪名的近五分之一。

国家通过立法扩张了监察机关职能管辖的案件范围，可以充分发挥其职能特点和制度优势，加大对公职人员的监察力度，弥补既往在办案中存在的不足，不断增强国家的反腐败效能，体现了权威高效的特点。然而在这101个罪名中，有的是监察机关专属管辖的罪名，有的则相对复杂，出现了分别与公安机关、检察机关共有管辖权的问题，即监察机关与公安机关、检察机关对同一罪名发生重叠或交叉管辖的现象。

3.互涉、关联案件以“监察为主”为管辖原则

根据2018年《中华人民共和国宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款的规定，监察机关与审判机关、检察机关、执法部门是互相配合、互相制约的关系。

在管辖制度中，“监察为主”原则主要体现在《监察法》第34条第2款“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”的规定上。

《管辖规定》第19条在坚持“监察为主”管辖原则的前提下，增加了国家监察委员会与*高人民检察院、公安部等机关协商解决管辖问题的程序。此外，《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)》第24条规定，中央纪委国家监委在审查调查违纪、涉嫌职务违法和职务犯罪案件过程中，发现被审查调查人还涉嫌其他机关管辖的违法犯罪，可以根据情况采取“并案调查”和“分案调查”两种模式处理。

根据上述法规，“监察为主”不同于“主罪为主”的管辖原则，“监察为主”管辖原则是根据案件是否存在监察机关管辖的罪名确定是否由监察机关为主开展调查，这一判断标准简单易行，具有较强的可操作性。

4.监察机关内部的管辖原则

监察机关的内部职能管辖解决的是监察机关作为一个整体在办理职务违法和职务犯罪案件方面的分工。我国监察机关并未参照我国刑事诉讼法根据案件的类型和刑罚的严重程度来确定管辖级别，《监察法》第16、17条规定了三类监察管辖原则，分别是：一般管辖原则、提级管辖原则、指定管辖原则，据此建立了管理权限与属地管辖相结合，实行分级负责为主，地域管辖为辅的制度。

（1）一般管辖原则：级别管辖与地域管辖

《监察法》第16条第1款规定：“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。”这是监察机关对监察对象所涉监察事项的一般管辖原则，可概括为“级别管辖”与“地域管辖”相结合的原则，即对本辖区内且属于本级监察机关干部管理权限的监察对象进行监察。

①级别管辖

《监察法》第16条规定，监察机关按照干部管理权限对监察案件实行分级管辖，此设定类似于纪委执纪监督中的分级负责制。“根据我国实行的‘党管干部’原则，各级国家公务人员的管理权限由各级党委(党组)及其组织(人事)部门掌握，不同级别的党委及组织部门管理不同级别的公务人员。”【详见下表，依据《监察法实施条例》第四十六条规定】