案例引入

案号：（2017）*高法民终84号

基本案情

天盛公司向建行石河子分行借款本金合计18711万元，并签订了《人民币流动资金贷款合同》。后开发区财政局向建行石河子分行出具承诺函，承诺对借款人天盛公司在该行的各类信贷业务余额18753万元及建设总公司就转贷本息提供的连带责任担保，承担连带贷款本息还款责任。合同履行过程中，借款人天盛公司未按期偿付借款及利息，作为债权受人的信达新疆分公司要求开发区财政局履行保证责任。

争议焦点

开发区财政局是否应对天盛公司的债务承担保证责任，其承担保证责任方式与范围如何确定。

法院认为

开发区财政局作为国家机关以担保人身份为债务人和保证人提供担保，其向债权人出具的《承诺函》即担保合同违反法律规定应属无效。而原债权人建行石河子分行明知开发区财政局作为国家机关提供担保违反法律规定，仍予以接受，故对该担保合同的无效亦有过错，据此，担保人开发区财政局应在债务人不能清偿债务18753万元部分的二分之一范围内，向主合同债权人即信达新疆分公司承担连带赔偿责任。

案例评价

上述是一典型由特殊主体机关法人提供担保，*终被认定无效，而特殊主体承担过错责任的案例。开发区财政局作为国家机关，登记为机关法人，被禁止对外提供担保，其提供担保的行为显然无效，还应根据其过错承担相应的民事责任。自《担保法》时代以来，法律便规定除国务院批准外的国家机关禁止提供担保，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位及社会团体也禁止提供担保，否则合同无效。《民法典》及配套出台的《*高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》（以下简称“《担保制度解释》”）也延续了曾经的思路，仅仅将“国家机关”表述为“机关法人”，将“事业单位、社会团体”修改为“非营利法人、非法人组织”。

《民法典》第六百八十三条规定：“机关法人不得为保证人，但是经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为保证人。”《担保制度解释》第五条规定：“机关法人提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效，但是经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。居民委员会、村民委员会提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效，但是依法代行村集体经济组织职能的村民委员会，依照村民委员会组织法规定的讨论决定程序对外提供担保的除外”；第六条等规定：“以公益为目的的非营利性学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效，但是有下列情形之一的除外：（一）在购入或者以融资租赁方式承租教育设施、医疗卫生设施、养老服务设施和其他公益设施时，出卖人、出租人为担保价款或者租金实现而在该公益设施上保留所有权；（二）以教育设施、医疗卫生设施、养老服务设施和其他公益设施以外的不动产、动产或者财产权利设立担保物权。登记为营利法人的学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供担保，当事人以其不具有担保资格为由主张担保合同无效的，人民法院不予支持。”

前述特殊主体之“特殊”在于“公益”二字：一是主体设立的目的出于国家和社会大众的公共利益；二是拥有的资产服务于国家和社会大众的公共利益。

机关法人提供担保的效力

机关法人是指依照法律和行政命令组建的，履行公共管理职能的各级国家机关。现实生活中，某些城投项目的融资方为保证资金顺利回收，会要求地方政府进行信用背书，实质上由政府提供兜底的担保还款义务。

但机关法人主要履行公共管理的的职责，且财产与经费由国家财政和地方财政划拨，因而不能直接参与经济活动，不得为他人的债务提供担保，否则将与其活动宗旨不符，也会影响其职能的正常发挥。《民法典》及《担保制度解释》关于机关法人禁止提供担保的重申，有利于防止国有资产的流失、减少地方政府债务。

就除外情形而言，机关法人可以向经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行的转贷提供担保，相应的担保合同也即有效。

居民委员会、村民委员会提供担保的效力

居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其主要工作内容为处理与居民利益相关的公共事务。居民委员会的收入由政府规定并拨付，也可以根据自愿原则向居民、本居住地区的受益单位筹集。由此可见，居民委员会虽然管理相应的财产和费用，但是都需用于为本居住地区公益事业服务，不得以此从事经济活动、营利活动。如允许其从事担保活动，社区居民的社会利益难以获得保护。所以《民法典》及其《担保制度解释》同样禁止居民委员会对外提供担保。

村民委员会在实践中的情形较为复杂，一方面，村委会与居委会的性质与职责类似，也基于相同的原因不能对外提供担保。另一方面，《民法典》第101条规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以代行村集体经济组织的职能”，未设立村集体经济组织的村民委员会，为管理好农村集体资产、发展好集体经济，其具有营利目的、从事经济活动，能作为担保人。但是，该担保行为属于“以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”，所以需经村民会议讨论决定，否则可能无效。

公益主体提供担保的效力

《民法典》规定，以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为保证人。该条款存在双重限制，即既要属于以公益为目的存在，又要属于非盈利法人才不具备提供担保的资格。

非营利法人，是指为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，其中也存在部分非公益法人，例如同学会、同乡会等。而公益法人则主要为慈善机构、福利院、学校、医院等，其财产主要体现为固定资产，如学校教育大楼、学生宿舍、医院医务大楼、各种医疗设施等，如允许其提供担保，有可能变卖这些固定资产以及教育设施、医疗设施等来承担保证责任，这样势必影响教育工作、医疗工作等公益事业的进行。

但正是由于现实生活情形的多种多样以及法条的更新迭代，《担保制度解释》中也规定了相应除外情形。一则允许此类法人以融资租赁形式购入公益设施，此规定源于《民法典》第三百八十八条将融资租赁、所有权保留买卖纳入担保合同范围，现实生活中高端医疗设备、教学设备金额较高，往往以融资租赁形式获取，开放这一口子有利于为公益机构拓展融资渠道，增加公益资产进而发展公益事业。二则允许以公益设施以外的不动产、动产或者财产权利设立担保物权，实践中*多的是以应收账款设置质押，例如学生公寓收费权质押、教学收费权质押、医院收费权质押，相关案例中，法院均支持实现此类质押权。

对机关法人、公益主体以自身或公益资产向融资平台公司提供担保的限制、禁止

由于地方政府承担着建设基础设施的压力，且融资渠道十分有限，其从上世纪90年代起，便开始尝试通过设立融资平台公司发债来对外融资。但发展过程中却出现许多乱象，例如地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；地方政府将公益性资产作为资本注入融资平台公司，面对偿债不能时，导致公益性资产流失；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。正是在此背景下，国家出台多个文件，限制乃至禁止机关法人、公益主体以其公益资产为融资平台公司提供担保。

首先，在《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》中，“公益性资产”的性质被明确界定。即为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。由此可见，“公益性资产”承担着保障教育、医疗、水利、交通等社会基本职能，若用以注入融资平台公司或为其提供担保，很可能违背其“公益性”的初衷，*终导致市民利益受损。

由此，在多项法规中，国家明确提出：不得将公益性资产注入地方融资平台公司作为注册资本和资本公积金；地方政府不得以直接或间接方式为融资平台公司提供担保，例如出具担保函、承诺给予流动性支持、提供临时性偿债资金、承诺承担部分偿债责任、承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算等；融资平台公司存在以公益性资产违规出资等行为的，国有金融企业不得向其提供融资。

总而言之，国家对机关法人、公益主体以自身或公益资产向融资平台公司提供担保持否定态度。现实情形中，银行业金融机构要加强对融资平台公司信贷管理，面对其存在的违规提供担保、违规出资等行为进行风险把控。

特殊主体的反向：可以提供担保的一般主体

既然《民法典》第六百八十三条、《担保制度解释》规定，机关法人、以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为保证人。那么，根据反面解释，自然人、营利法人、不以公益为目的的非营利法人、不以公益为目的的非法人组织以及农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人，均可以作为保证人。

例如营利性民办学校，其在工商登记机构登记为营利法人，举办者可取得办学收益，学校的办学结余也并未用于办学，则可对外提供担保；营利性民营医疗机构，其在工商登记机构登记为营利法人，收入并非用于弥补医疗服务成本，收支结余由举办者获取，也可对外提供担保；营利性养老机构，其经营性决定了它们具有从事保证活动的民事权利能力和行为能力，可以对外提供担保。

结语

《民法典》及其司法解释对特殊主体对外提供担保的效力作了更为详尽的规定，适应了社会生活发展的需要及法条的变化，对提供贷款的银行、小额贷款公司、承销债券的证券公司、购买债券的基金等提供投融资的商事主体具有尤其重要的意义，尽量避免特殊主体提供的无效担保情形，对但书条款也要斟酌考虑。当然，根据《民法典担保制度解释》第十七条**款规定，在实在没有其他担保的情况下，接受前述特殊主体保证担保或公益性资产的抵押担保，也能为自身债权增添保障，只不过保障往往只有损失的二分之一，有保障比没有任何保障强。